创新政府采购体制 提升采购服务效能
 
来源:   时间:2019-12-09   字体:【   视力保护色:            
 
来源:     时间:2019-12-09

我市政府采购一直有体制机制不合理、日常监管不到位、产品“价高质次”的反映,它既是政府采购工作创新突破的难点、堵点,也是当前《宁波市公共资源交易管理条例》地方立法需要解决的重点,更是党风廉政建设和行政效能提升的热点。因此,我们“服务争效”组经过调研走访和小组讨论,把调研重点集中到了涉及各个机关事业单位日常的政府采购工作,赴市本级及部分区县(市)展开了4次深入调研,收集相关数据和各类情况,探究造成这些矛盾的体制机制问题,并借鉴兄弟城市改革的经验,形成了提升政府采购服务效能的调研报告。

一、我市政府采购工作成效

(一)统分结合的采购体系基本建立

1999年5月,按照全面推行政府采购制度要求,市财政局设立市政府采购中心(以下简称采购中心),各区县(市)相继设立采购中心。2002年7月,根据《政府采购法》管办分离要求,市采购中心成建制划归市机关事务管理局,市财政局内设政府采购管理办公室(以下简称采购办),各区县(市)采购中心也陆续脱离财政部门,与公共资源交易中心(以下简称交易中心)整合归并。2016年5月,市采购中心成建制划归市公共资源交易管理办公室(以下简称交管办)。全市形成了交管办综合监管,采购办行业监管,集中采购、分散采购和自行采购统分结合的采购体系。

根据市财政局发布的2019年集中采购目录和采购限额标准规定,采购人购买性支出分为政府采购(集中采购和分散采购)和非政府采购:集中采购目录内项目(协议定点产品和50万元以上的通用货物服务)由采购中心(集采机构)负责进行集中采购;集中采购目录外项目(50万元以上的专用货物服务和100万元以上的工程)由采购人委托中介招标公司进行分散采购;集中采购和分散采购外项目(50万元以下的货物服务和100万元以下的工程)由采购人按内控制度进行自行采购,不属于政府采购范围(见表1)。

1:

采购人购买性支出分类表

组织形式

操作机构

采 购 范 围

政府

采购

集中

采购

采购

中心

集中采购目录(共48类)包括:一、定点采购(21类,年预算100万元以下的实行协议定点采购、也可采用网上超市或在线询价采购,超出100万元的由采购中心集中招标):台式电脑、笔记本电脑、PC服务器、交换机、路由器、针式打印机、激光打印机、喷墨打印机、传真机、复印机、投影仪、操作系统、办公套件、空调、复印纸、会议、机票、印刷、车辆保险、车辆维修;二、项目采购(27类):1、控购产品(汽车类不论金额大小均由采购中心集中招标):货车、轿车、客车、专用汽车、摩托车;2、通用货物服务(年预算不足50万元的单位自行采购,50万-100万的可以采用网上超市或在线询价,100万元以上的由采购中心集中招标):大中小型计算机、网络设备、信息安全设备、存储设备、机房辅助设备、不间断电源、LED显示屏、速印机、视频监控设备、中央空调、图书、家具、被服、避孕药具、机动船舶、软件开发(医疗、教育系统除外)、信息系统集成、信息化工程监理、运维服务、保安服务、保险服务、物业管理(医疗系统除外)。

分散

采购

中介

招标

集中采购目录外50万元以上的货物、服务项目和100万元以上的工程项目,属于分散采购范围。100万元以下的采购人可以通过网上超市或在线询价采购。

非政府

采购

自行

采购

采购人

集中采购目录外50万元以下的货物、服务项目和100万元以下的工程项目,属于各单位自行采购范围,不需要执行政府采购规定。

(二)政府采购的规模快速发展

经过20多年的发展,全大市政府采购额由2000年2.63亿元增长到2018年241.29亿元,增加91.7倍,年均增长达28.5%,市本级和市采购中心的采购规模也分别增加20.8倍和13.2倍,年均增长率为18.4%和15.4%,市本级和市级集采的增长率低于全大市主要原因是市本级数据不包括工程招标额(见表2)。2018年我市采购额占GDP比重为2.2%、占财政支出比重为15.1%,而同期全国采购额为35861.4亿元、占GDP比重为3.9%、占财政支出比重为16.2%,我市采购规模占财政支出比重与全国水平相当,但由于我市近一半的财政收入上缴,因此占GDP比重则明显低于全国水平。

2

2000-2018年全市政府采购发展规模情况

年度

采购金额(亿元)

比重(%)

全大市

市本级

市本级集采

市本级占全市

市集采占市本级

2000

2.63

1.55

0.87

58.9

56.1

2001

5.31

2.18

1.03

41.1

47.2

2002

6.45

2.67

1.30

41.4

48.7

2003

14.13

4.06

2.32

28.7

57.1

2004

27.05

3.79

2.35

14.0

62.0

2005

48.59

4.52

2.97

9.3

65.7

2006

58.73

5.89

3.40

10.0

57.7

2007

82.70

5.70

3.19

6.9

56.0

2008

109.76

6.50

3.83

5.9

58.9

2009

126.20

8.60

3.72

6.8

43.3

2010

47.96

12.87

5.26

26.8

40.9

2011

111.81

14.89

5.55

13.3

37.3

2012

174.61

18.58

6.97

10.6

37.5

2013

201.96

16.72

6.96

8.3

41.6

2014

210.01

17.06

7.86

8.1

46.1

2015

187.35

20.18

7.81

10.8

38.7

2016

223.07

24.59

10.15

11.0

41.3

2017

199.49

23.89

9.59

12.0

40.1

2018

241.29

32.24

11.49

13.4

35.6

注:1.市本级在2004年后占全市比重明显下降,主要是市本级数据不包括工程招标额,而区县(市)将国有投资工程招标额统计到政府采购范围。 

2.2010年全市采购额大幅减少,是因为财政部对工程招标统计口径发生变化,当年区县(市)国有投资工程招标额不再纳入统计范围。

(三)政府集中采购的成效显著

近年来,我市政府集中采购工作持续推进“放管服”和“最多跑一次”改革,不断优化营商环境,推行“互联网+政府采购”,开展网上超市和电子竞价采购,推广政采云平台应用,构建起“大额采购集中招标、小额采购电子竞价、零星采购网超定点”的综合服务体系。一是规范采购程序,提高了服务质量。制定了《政府集中采购操作规程》、《集中采购服务一本通》、《集中采购招标文件范本》《集中采购资格条件、评分办法和采购需求设置的禁止性条款》、《集中采购综合评分法标准技术指引》等系列标准化制度,规范采购程序,保障公平竞争,提升采购效益。2018年市采购中心完成公开招标287次,预算金额9.31亿元,中标金额8.61亿元,节约资金达0.7亿元。二是降低交易成本,优化了营商环境。市采购中心自成立以来一直免收标书费和中标服务费,每年减免供应商标书费用50万元以上、中标服务费1000万元以上。自2017年起取消了投标保证金,每年又减轻供应商负担3000万元以上,实现集中采购零收费。三是开通绿色通道,提高了采购效率对于紧急或重大民生项目,采购人可以申请绿色通道采购,实现采购计划和采购招标并行,能缩短采购时间30天左右,2018年共办理绿色通道采购项目达34个。同时,对小额零星采购采用自助式电子竞价和网上超市直接购买,全流程在线电子化操作,便捷高效且公开透明。

(四)中介代理的市场化程度高

随着政府采购和招标代理资格取消,我市中介招标代理市场快速发展,在宁波政府采购网上登记的中介招标公司从2003年的20多家增加到2018年的100多家。分散采购比重由2003年的33%左右增长到2018年的75%以上,2018年全国分散采购的比重为35%,我市采购中介代理的市场化程度远高于全国水平。2018年全市完成政府采购货物和服务项目5212次、金额106.1亿元(为同口径比较,协议定点采购和工程招标除外),其中集采机构完成采购1165次、金额26.24亿元,中介机构完成分散采购4047次、金额79.87亿元,分散采购占比超过75%(见表3)。

3   

2018年全市集采机构和中介机构采购情况

区域

集采机构

中介机构

次数

金额(万元)

金额比重%

次数

金额(万元)

金额比重%

市本级

317

88168.6

30.0

1376

205546.5

70.0

海曙

83

21496.4

33.4

153

42834.8

66.6

江北

36

3652.9

10.6

212

30946.4

89.4

镇海

61

5685.2

15.2

205

31637.4

84.8

北仑(梅山)

75

11306.9

20.1

267

44959.7

79.9

鄞州

86

9543.2

7.9

432

111470.3

92.1

奉化

61

8864.1

16.9

127

43561.1

83.1

余姚

35

2909.8

3.5

243

80056.9

96.5

慈溪

60

9026.9

9.6

376

84952.6

90.4

宁海

55

17025.6

34.4

162

32414

65.6

象山

268

83230.1

75.5

195

26958.7

24.5

杭州湾

0

0

0.0

84

24415.5

100.0

保税区

0

0

0.0

16

2432.9

100.0

大榭

8

343.2

6.0

34

5389

94.0

高新区

4

354.8

1.5

87

22635.6

98.5

东钱湖

16

758.2

8.2

78

8489.7

91.8

合计

1165

262365.9

24.7

4047

798701.1

75.3

二、目前政府采购工作存在的主要问题

(一)监管体制不够合理

我市政府采购的监管职能主要归属各级财政部门,由所属采购办承担政策制定、采购方式审批、投诉处理、监督检查等法定职能,实际工作中,又开展了对招标文件和招标结果备案审查、采购计划备案审核、专家管理、代理机构管理、电子采购平台管理等大量日常采购事务的非法定职能。特别是招标文件备案审查管理职责和投诉处理监督职责不分,监管部门介入了具体采购事务,供应商容易投诉无门,也与即将加入世贸组织(WTO)《政府采购协定(GPA)》关于采购投诉(仲裁)处理独立设置的相关精神不符。市、县两级采购监管体制不统一,交管办的公共资源交易综合监管和财政局的政府采购行业监管职责边界不清晰,监管体制不合理。余姚、慈溪、杭州湾等地政府对采购招标监管体制开展集中监管的模式,由财政局委托交管办履行政府采购监管职能,其他区县(市)由财政局以单设采购办或业务科室兼管方式承担监管职能,一些地方未配专职监管人员,监管力量十分薄弱(见表4)。同时,由于各种投诉举报案件多,监管人员疲于应付投诉案例,导致日常监督管理不到位。

4

全市政府采购监管机构情况

区域

财政局(采购办)

交管办

职能

内设机构

专职人数

职能

专职人数

市本级

行业监管

采购办(单设)

5

牵头协调

0

海曙

行业监管

预算科(兼管)

0

牵头协调

0

江北

行业监管

预算科(兼管)

0

牵头协调

0

镇海

行业监管

基建科(兼管)

0

牵头协调

0

北仑(梅山)

行业监管

采购办(单设)

2

牵头协调

0

鄞州

行业监管

采购办(单设)

4

牵头协调

0

奉化

行业监管

采购办(单设)

2

牵头协调

0

余姚

0

集中监管

3

慈溪

0

集中监管

3

宁海

行业监管

采购办(单设)

3

牵头协调

0

象山

行业监管

采购办(单设)

4

牵头协调

0

杭州湾

0

集中监管

1

保税区

行业监管

预算科(兼管)

0

牵头协调

0

大榭

行业监管

基建科(兼管)

0

牵头协调

0

高新区

行业监管

基建科(兼管)

0

牵头协调

0

东钱湖

行业监管

预算科(兼管)

0

牵头协调

0

(三)中介代理市场不规范

中介招标市场发展迅速,招标公司和从业人员大量增加,但由于市场监管不够到位,违法违规现象频现。一是委托不规范,存在寻租风险。中介招标行业未实行“谁委托,谁付费”得规则,由招标公司向中标商收取中标金额1%左右的服务费,上千万项目的服务费可达十几万。因采购单位账面上没有委托费用支出,该委托环节往往没有纳入采购单位内控制度,寻租风险较大。如深圳等地就发生过中介委托寻租窝案,采购单位、主管部门和采购办有关人员就因收受招标公司贿赂而判刑。二是中介不规范,影响营商环境。世界银行营商环境评价指标中关于政府采购设有5个二级指标和1个信息采集指标,主要衡量电子采购平台的功能、采购流程的规范性、采购结果确认和合同签订、合同管理、支付和交付、政府采购法规执行情况。招标公司通过不公开标书、多售卖标书、不接受投标保函、拖延退还保证金等手段谋取更多收益,与营商环境评价指标有较大差距。三是监管不到位,违法违规频现。中介公司往往听命于采购单位,失去了 “中立”制约作用。同时分散采购缺少标准化制度和范本,采购过程中一些歧视性、倾向性条款和串围标、陪标等“假招标”现象也时有发生。

(三)集中采购职能趋于弱化

从全市调研情况来看,虽然集中采购取得了一定成效,但集采机构普遍存在定位不清、职能不强、作用弱化的现象。一是定位不清。从国际上看,集采机构是政府专门设立执行集中采购的行政机关。从国内来看,中央和不少地方实行参照公务员管理,浙江省级为承担行政职能的事业单位,但我市为公益一类事业单位,采购中心既有政府公共职能又有市场代理职能,政府和市场职能混淆、定位不清。二是职能不强。政府设立集采机构的主要目的是对跨部门的通用项目进行批量采购,实现“质优价廉”的集中采购规模效益。但由于缺少必要的批量采购机制,全市各集采机构批量采购开展甚少,目前全市只有鄞州、余姚等少数地区对台式电脑、笔记本电脑和打印机等几个种类开展了批量采购,但批量采购的执行效果也不理想。三是作用弱化。市县两级集采机构工作职能弱化成中介招标公司,忙于应付“一事一招”的采购任务上,基本是一个单位项目招一次标。目前,全市集采机构大都是交管办的下属单位,专门从事集中采购的事业编制人员有43名、编外人员有27名(见表5),但人员分散,没有形成合力,没有发挥应有职能和作用。

5

全市集采机构设置情况

区域

机构名称

机构级别

采购专职人数

事业编制

编外聘用

市本级

政府采购中心

正处

11

5

海曙

公共资源交易中心

正科

2

2

江北

公共资源交易中心

正科

2

1

镇海

公共资源交易中心

正科

2

2

北仑(梅山)

招投标中心

副处

2

3

鄞州

公共资源交易中心

正科

4

0

奉化

公共资源交易中心

正科

0

2

余姚

公共资源交易中心

正股

5

1

慈溪

政府采购中心

正股

6

1

宁海

公共资源交易中心

副(科)局

1

2

象山

公共资源交易中心

副(科)局

4

5

杭州湾

公共资源交易中心

副处

0

0

保税区

公共资源交易管理中心

副处

0

0

大榭

公共资源交易中心

副处

1

0

高新区

公共资源交易中心

副处

3

2

东钱湖

公共资源交易中心

副处

0

1

合计

43

27

(四)“价高质次”现象依然存在

在调研中我们对反映政府采购“高价质次”现象进行了分析:既有政府采购种类繁多、程序复杂,加上日常宣传培训不够,不少机关工作人员容易将单位自行采购误解为政府采购的原因;又有采购制度不够完善、标后履约验收主体责任不到位引起的原因。

一是采购缺乏必要竞争容易导致“价格高”。

1.从单一来源的采购情况看,由于没有竞争,基本以贴近预算金额中标。2018年市采购中心完成单一来源采购8192万元,占采购总额的7.1%,节约率仅为1.8%。

2.从协议网超定点产品采购情况看,采购人没有进行有效的二次议价比选,基本按最高限价成交。2018年市本级完成协议定点采购5550万元,占采购总额的4.8%,节约额几乎为零。

3.从分散采购情况看,由于没有标准化采购招标文本和评审标准,采购人、中介机构、供应商容易合谋“量身定做”采购需求和评审标准,出现串围标、缺少竞争、高价中标的现象。

二是履约验收不到位导致“质量差”

1.采购人因各种原因未履行好标后验收主体责任。调研中了解到由于没有经验和专业能力,采购人没有严格要求中标商按招标文件和合同要求履约供货,导致中标商“偷梁换柱、以次充好”现象发生。如网上曝光盗版伪劣图书、劣质课桌椅等就是验收关失控的典型案例。

2.标后履约验收缺乏外部监督制度。当前政府采购履约验收制度不完善,缺乏外部监督制约机制,在验收过程中,采购单位按与供应商关系好坏不同,容易发生“睁一眼闭一眼”和“刁难卡拖”现象。

3.标后验收信用评价和惩戒处罚制度不健全。我市政府采购没有建立起“优胜劣汰”的信用评价体系,监管部门对不良供应商监督处罚和失信惩戒的力度不足,这也容易产生“劣币驱逐良币”市场环境。

三、提升政府采购服务效能的几点建议

近年来,随着我国政府采购加入GPA步伐不断加快,国内公共资源交易领域改革不断深化,必然要求招标投标和政府采购两套体系按照GPA规则进行统一规范。国内一些地方政府专门设置具有集中监管职能的公共资源交易监管机构,建立起符合GPA规则的统一的公共资源交易制度(如合肥模式:合肥市设立公共资源交易监督管理局,作为市政府工作部门,统一履行原分属多个市级部门和市辖区的招投标和政府采购监管权,下设公共资源交易市场执法监察支队专门负责投诉案件查处及执法,下设公共资源交易中心专门负责有形市场和网上市场的管理服务工作,采购招标操作业务交由业主或其委托的中介招标公司社会化提供,构建起政府和市场边界清晰,“监督、管理、操作”相分离的采购招标体制)。因此,理顺采购体制,明确各自职能,增强监管力量,推进电子化采购,进一步提升政府采购服务效能,具体建议如下:

(一)理顺采购体制,创新监管模式

一是建立集中监管机制。将财政部门的政府采购监管职责统一授权(委托)给交管办。市交管办设立市公共资源交易执法监察支队,专门负责包括政府采购在内的公共资源交易投诉处理、行政处罚等监督职责,以解决监督力量不足、日常监管不力等问题。二是调整集采机构职能。市政府采购中心专门履行政府采购管理职责,负责制定全市统一的采购程序和标准化文本,承担市本级的采购方式管理、采购文件备案、专家管理、代理机构管理、采购平台管理、合同履约管理、政府采购信用管理等职责。招标代理市场服务职能交于中介承担,采购中心不再从事具体招标事务。三是形成全市统一的监管体制。区县(市)根据实际设立负责本级政府采购监督管理工作的相关机构,实现市、区县(市)体制一体化。

(二)强化主体责任,规范采购行为

采购人是政府采购操作的责任主体,要强化标前采购需求编制和标后履约验收的主体责任。一是规范委托行为。将委托纳入采购人内控制度,按照“谁委托、谁付费”的原则,由采购人向中介招标公司支付委托代理费用,管控委托行为,降低廉政风险。二是规范采购需求。通过需求编制网上公示、邀请专家论证等方式,引入外部制约机制,从源头上保障采购的公平公正。三是规范合同验收。推行合同公告、第三方质检验收、结果评价等程序,引入外部监督机制,保障采购项目质量。

(三)推进电子采购,提高采购效益

一是大力推进电商式采购。按照全省网上超市一张网的建设要求,实现淘宝式电商采购。同时鼓励本地企业(目前已有450多家)在政采云平台上开设网上超市。二是持续推进电子竞价。提高竞价限额标准,对于200万元以下的项目,采购人可以自主在网上开展电子竞价,通过市场公开竞争,达到“价廉物美”。三是全面推进电子化招投标。实现政府采购招投标全过程留痕迹、可追溯的管理模式。同时也降低交易成本,减轻企业负担。

调研组同时认为:深化我市政府采购制度改革应当结合《宁波市公共资源交易管理条例》地方立法,要按照中央深改委第五次会议通过的《深化政府采购制度改革方案》的要求,坚持问题导向,加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学、监管机制合理、政策功能完备、法律制度健全、技术支撑先进的现代政府采购制度,为政府采购深改方案提供一个可复制可推广的宁波样本。

(来源:2019年第4、5期市管干部进修班服务争效调研组

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